財(cái)金〔2018〕23號(hào)共包含十七部分：總體要求、資本金審查、還款能力評(píng)估、投資基金、資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)、政策性開(kāi)發(fā)性金融、合作方式、金融中介服務(wù)、PPP、融資擔(dān)保、出資管理、財(cái)務(wù)約束、產(chǎn)權(quán)管理、配合整改、績(jī)效評(píng)價(jià)、監(jiān)督檢查、其他。雖然明確是對(duì)國(guó)有金融企業(yè)的投融資行為約束，第十七部分中規(guī)定其他方，即“其他金融企業(yè)參照?qǐng)?zhí)行”，也就意味著是對(duì)整個(gè)金融企業(yè)的投融資行為規(guī)范文件。

財(cái)金〔2018〕23號(hào)提到，金融企業(yè)是支持地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要力量。當(dāng)前，金融企業(yè)運(yùn)營(yíng)總體平穩(wěn)良好，但在服務(wù)地方發(fā)展、支持地方基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域建設(shè)中仍然存在過(guò)于依靠政府信用背書(shū)，捆綁地方政府、捆綁國(guó)有企業(yè)、堆積地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等問(wèn)題，加劇了財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)隱患。這里，4方面問(wèn)題作為文件出臺(tái)的背景很清楚。債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控是三大攻堅(jiān)戰(zhàn)之一，三個(gè)方面問(wèn)題造成了地方債風(fēng)險(xiǎn)堆積。地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)會(huì)傳導(dǎo)給財(cái)政金融體系，加劇財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)隱患，不容小覷。

總體要求是依據(jù)法律《預(yù)算法》，預(yù)算法35條中明確政府的舉債方式只有發(fā)行債券，作為政府債券的主要購(gòu)買(mǎi)主體，能夠與政府間形成債權(quán)債務(wù)關(guān)系的行為方式只有一種：購(gòu)買(mǎi)地方政府債券！??！金融危機(jī)導(dǎo)致希臘等政府破產(chǎn)，但我國(guó)地方政府還未有破產(chǎn)之說(shuō)，地方政府信用作為融資基礎(chǔ)遠(yuǎn)遠(yuǎn)好于其他主體信用，于是乎，通過(guò)各種方式的地方政府顯性債務(wù)和隱性債務(wù)便不斷涌現(xiàn)，灰犀牛也成為近兩年不斷提及的風(fēng)險(xiǎn)警示概念，按照世界銀行漢娜的債務(wù)分類(lèi)，這里直接債務(wù)和或有債務(wù)略去不表，“總體要求”部分的提出了負(fù)面清單四個(gè)不得：除購(gòu)買(mǎi)地方政府債券外，不得直接或通過(guò)地方國(guó)有企事業(yè)單位等間接渠道為地方政府及其部門(mén)提供任何形式的融資，不得違規(guī)新增地方政府融資平臺(tái)公司貸款。不得要求地方政府違法違規(guī)提供擔(dān)?；虺袚?dān)償債責(zé)任。不得提供債務(wù)性資金作為地方建設(shè)項(xiàng)目、政府投資基金或政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目資本金。這四個(gè)不得包括三種情況：①明確金融企業(yè)不得直接或間接提供債務(wù)融資的主體，包括政府及其部門(mén)本身、借道地方國(guó)有企事業(yè)單位為政府及其部門(mén)融資、地方融資平臺(tái)（城投債風(fēng)險(xiǎn)）；②明確不能在融資中增加地方政府的額外責(zé)任，如擔(dān)保或承擔(dān)償債責(zé)任（會(huì)形成地方政府的或有債務(wù)或直接債務(wù)）；③規(guī)范PPP項(xiàng)目資本金來(lái)源。這一條對(duì)于繼2017年50號(hào)、87號(hào)、92號(hào)文等之后，直接提出對(duì)PPP項(xiàng)目資本金的規(guī)范，這對(duì)于借道債務(wù)性融資行為解決項(xiàng)目資本金的慣常做法，不能不說(shuō)是重磅一枚，盡管2017年11月在上海投融資論壇會(huì)議上王毅司長(zhǎng)提到過(guò)“資本金穿透”問(wèn)題。資本金穿透的后果不很多人說(shuō)都明白！此處無(wú)聲勝有聲。

“資本金審查”是對(duì)地方政府投資項(xiàng)目資本金達(dá)到要求，不得出現(xiàn)資本金的債務(wù)性資金（“名股實(shí)債”、股東借款、借貸資金）和違規(guī)出資兩種情況（以公益性資產(chǎn)、儲(chǔ)備土地等方式），并提出金融企業(yè)不等提供融資的一種情況：資本金出資不實(shí)，防止將風(fēng)險(xiǎn)超導(dǎo)給國(guó)有金融企業(yè)。

“還款能力評(píng)估”要求評(píng)估融資主體的自有經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流，這里告訴您：要看項(xiàng)目還要看人。好項(xiàng)目需要具備能力的人來(lái)運(yùn)營(yíng)，德、才、位相配嘛，娶媳婦不是娶公婆！再次要求不得“以任何方式提供擔(dān)保、承諾回購(gòu)?fù)顿Y本金、保本保收益等兜底安排，或以其他方式違規(guī)承擔(dān)償債責(zé)任”。這句話記得2015年示范項(xiàng)目評(píng)審中就提到，再次提，也算是用心良苦。

“投資基金”可謂與PPP一起火熱起來(lái)，政府做劣后的基金玩不得，能做劣后的必須是能夠真正控制項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的，單純通過(guò)“漂亮”的融資架構(gòu)進(jìn)行政府融資會(huì)有意義嗎？簡(jiǎn)單的生活不是更幸福嘛！好了，這里對(duì)基金要求“不得要求或接受地方政府及其部門(mén)作出承諾回購(gòu)?fù)顿Y本金、保本保收益等兜底安排，不得通過(guò)結(jié)構(gòu)化融資安排或采取多層嵌套等方式將投資基金異化為債務(wù)融資平臺(tái)”。還是不能回購(gòu)和兜底問(wèn)題！

“資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)”涉及到影子銀行的管理問(wèn)題，強(qiáng)調(diào)金融企業(yè)的資金來(lái)源與投資一定要期限匹配，不得以具有滾動(dòng)發(fā)行、集合運(yùn)作、分離定價(jià)特征的資金池產(chǎn)品對(duì)接，不得要求或接受地方政府以任何方式提供兜底安排或以其他方式違規(guī)承擔(dān)償債責(zé)任，不得變相為地方政府提供融資。這與資管新規(guī)要求一致。

“政策性開(kāi)發(fā)性金融”曾在2015年、2016年基礎(chǔ)設(shè)施方面投入比較多，優(yōu)惠的利率讓地方政府非常欣喜，財(cái)金〔2018〕23號(hào)單獨(dú)提出“政策性、開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)嚴(yán)禁為地方政府和國(guó)有企業(yè)提供各類(lèi)違規(guī)融資，不得要求或接受地方政府出具任何形式明示或暗示承擔(dān)償債責(zé)任的文件，不得通過(guò)任何形式違法違規(guī)增加地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)”，不管多優(yōu)惠的融資支持，錢(qián)總歸要還的。

“合作方式”部分的關(guān)鍵是“切實(shí)轉(zhuǎn)變業(yè)務(wù)模式”，以“政府信用為基礎(chǔ)”的傳統(tǒng)融資模式與政府投融資方式的轉(zhuǎn)變有點(diǎn)匹配度不夠，在引入市場(chǎng)機(jī)制改善投資效率時(shí)，依然通過(guò)信用為基礎(chǔ)的融資方式無(wú)法發(fā)揮市場(chǎng)的活力，體現(xiàn)用腳投票的結(jié)果，針對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的分析作為融資業(yè)務(wù)模式的改變，對(duì)于引進(jìn)民間資本還是利好的。

融資是項(xiàng)目開(kāi)展的基礎(chǔ)，規(guī)范是項(xiàng)目質(zhì)量的保證，金山銀山不如綠水青山，機(jī)遇與挑戰(zhàn)并行！