內(nèi)部人控制是指現(xiàn)代企業(yè)中資本所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離的前提下，由于出資人與經(jīng)營(yíng)者利益不完全一致和信息不對(duì)稱，出資人或股東很難對(duì)其行為進(jìn)行有效的監(jiān)督，形成經(jīng)營(yíng)者控制公司，即"內(nèi)部人控制"的現(xiàn)象。由于權(quán)利過分集中于"內(nèi)部人"，出資人或股東及其它利益相關(guān)方將會(huì)受到不同程度的損害。國(guó)有資本屬于全體人民，國(guó)有企業(yè)是國(guó)有資本的主要載體，天然存在所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的特性，加上國(guó)有資本不如民營(yíng)資本權(quán)屬明確，更容易形成內(nèi)部人控制局面。

一、國(guó)有企業(yè)內(nèi)部人控制的主要表現(xiàn)形式

總體而言，內(nèi)部人控制主要通過故意隱瞞或誤導(dǎo)出資人或股東，實(shí)現(xiàn)瓜分企業(yè)資產(chǎn)或利益，全面或部分侵占出資人或股東權(quán)益的目的。從媒體暴露出來的各類案例看，主要表現(xiàn)為五種方式。

一是私分企業(yè)資產(chǎn)。即企業(yè)經(jīng)營(yíng)層通過各種方式，直接瓜分企業(yè)資產(chǎn)，侵占企業(yè)利益。這是最明目張膽的內(nèi)部人控制方式。

二是財(cái)務(wù)造假。即利用出資人與經(jīng)營(yíng)層的財(cái)務(wù)信息不對(duì)稱，隱藏或虛增利潤(rùn)，實(shí)現(xiàn)對(duì)企業(yè)利益的侵占。如美國(guó)著名的安然公司財(cái)務(wù)造假丑聞，就是內(nèi)部人控制的直接結(jié)果。上世紀(jì)90年代，一些國(guó)有企業(yè)負(fù)責(zé)人為低價(jià)收購自己負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)的企業(yè)，故意制造企業(yè)財(cái)務(wù)虧損或瞞報(bào)利潤(rùn)，也屬典型的內(nèi)部人控制。

三是職務(wù)侵占與職務(wù)揮霍。職務(wù)侵占是企業(yè)負(fù)責(zé)人利用職務(wù)上的便利，侵占本單位財(cái)物。而職務(wù)揮霍則是企業(yè)負(fù)責(zé)人通過不受約束的畸高職務(wù)消費(fèi)，任意揮霍企業(yè)財(cái)產(chǎn)。職務(wù)侵占與職務(wù)揮霍均對(duì)企業(yè)資產(chǎn)形成侵蝕。

四是關(guān)聯(lián)交易與利益輸送。有的企業(yè)負(fù)責(zé)人通過與自己有重大利益關(guān)系的關(guān)聯(lián)方之間進(jìn)行內(nèi)部交易，讓渡業(yè)務(wù)資源或權(quán)益，進(jìn)行利益輸送。有些企業(yè)負(fù)責(zé)人利用本企業(yè)無形資產(chǎn)監(jiān)管漏洞，在無形資產(chǎn)處置中，通過關(guān)聯(lián)交易，有意讓渡國(guó)有權(quán)益。這些行為較為隱蔽，不僅給國(guó)有權(quán)益帶來損害，還在企業(yè)內(nèi)部形成形成侵蝕國(guó)有權(quán)益的利益團(tuán)伙。

五是違規(guī)決策。有些企業(yè)負(fù)責(zé)人為了自身的利益綁架董事會(huì)或者繞開董事會(huì)，進(jìn)行非法授權(quán)或者未經(jīng)授權(quán)的決策。有的企業(yè)經(jīng)營(yíng)層為了實(shí)現(xiàn)個(gè)人目的不惜以身犯險(xiǎn)，不顧國(guó)家相關(guān)法律和政策明令禁止的事項(xiàng)和重大風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)違規(guī)決策。甚至還有企業(yè)負(fù)責(zé)人目無董事會(huì)、股東會(huì)權(quán)利，凌駕于股東會(huì)、董事會(huì)之上，大搞“一言堂”，強(qiáng)行要求通過決策提案。

二、國(guó)有企業(yè)內(nèi)部人控制的成因與危害

本質(zhì)上看，國(guó)有企業(yè)內(nèi)部人控制的根本動(dòng)機(jī)是通過逃避監(jiān)管，來實(shí)現(xiàn)侵吞和輸送國(guó)有權(quán)益的目的。內(nèi)部人控制不僅侵蝕國(guó)有權(quán)益，降低企業(yè)效益，敗壞企業(yè)風(fēng)氣，還成為企業(yè)腐敗的溫床。其成因：

一是出資人缺位。所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離后，出資人權(quán)利在企業(yè)法人治理中虛化、弱化，股東會(huì)制約不了董事會(huì)，董事會(huì)制約不了經(jīng)營(yíng)層，必然導(dǎo)致內(nèi)部人控制。股權(quán)越分散，內(nèi)部人控制的條件越成熟。美國(guó)安然公司財(cái)務(wù)造假事件，就是經(jīng)營(yíng)層利用安然公司高度分散的股權(quán)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)了內(nèi)部人控制。國(guó)有企業(yè)由于所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)天然分離，出資人容易缺位，更存在內(nèi)部人控制的風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前我國(guó)一些國(guó)有股權(quán)不占控股地位、卻是第一大股東的企業(yè)，不時(shí)出現(xiàn)利益輸送、董事會(huì)如同虛設(shè)、經(jīng)理層凌駕于董事會(huì)和股東會(huì)之上的事例，根本問題是大股東與其他股東難以實(shí)現(xiàn)對(duì)企業(yè)的控制權(quán)，形成了內(nèi)部人控制局面。

二是企業(yè)負(fù)責(zé)人激勵(lì)機(jī)制不健全。由于激勵(lì)機(jī)制欠缺，企業(yè)經(jīng)營(yíng)者經(jīng)營(yíng)管理中缺乏內(nèi)在動(dòng)力。當(dāng)前國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)者與民營(yíng)企業(yè)老板和外企高管的收入一般都存在較大的懸殊差距，一些國(guó)有企業(yè)管理者感到付出與收入不對(duì)等，心理不平衡，導(dǎo)致通過管理權(quán)力尋租。

三是出資人進(jìn)行資本退出渠道選擇。西方發(fā)達(dá)國(guó)家的一些風(fēng)險(xiǎn)投資，就是通過風(fēng)險(xiǎn)基金先行投入，再通過一定的制度安排和約定，管理層應(yīng)約收購，企業(yè)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移，出資人資本溢價(jià)的退出。

內(nèi)部人控制問題的本質(zhì)是資本所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)者分離條件下出資人與經(jīng)營(yíng)層利益的對(duì)立，應(yīng)盡力防范并杜絕。由于當(dāng)前我國(guó)國(guó)有企業(yè)多數(shù)分布在國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)計(jì)民生的重要行業(yè)，存在于戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)性產(chǎn)業(yè)，資產(chǎn)集中、數(shù)額巨大、影響面廣，內(nèi)部人控制的危害性更大，在深化國(guó)資國(guó)企改革中尤其要注意和防范。

一是導(dǎo)致重大國(guó)有資產(chǎn)流失，影響基本經(jīng)濟(jì)制度。當(dāng)前我國(guó)國(guó)有資本主要集中于重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，內(nèi)部人控制可能導(dǎo)致重大國(guó)有資產(chǎn)流失。特別是當(dāng)前我國(guó)國(guó)有資本占全社會(huì)資本總額已經(jīng)不足1/3的情況下，再放任國(guó)有資產(chǎn)流失，可能對(duì)我國(guó)基本經(jīng)濟(jì)制度產(chǎn)生沖擊和影響。

二是產(chǎn)生示范效應(yīng)，影響國(guó)有企業(yè)改革方向。國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)者利用企業(yè)的決策與執(zhí)行中的信息不對(duì)稱，通過內(nèi)部人控制實(shí)現(xiàn)其個(gè)人利益，可能對(duì)其他國(guó)有企業(yè)改革產(chǎn)生一定的示范效應(yīng)。導(dǎo)致部分國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)者追隨，加快通過內(nèi)外尋租，侵吞國(guó)有出資人的權(quán)益，瓜分國(guó)有資產(chǎn)“唐僧肉”，而不再以做強(qiáng)做優(yōu)做大國(guó)有資本，壯大國(guó)有經(jīng)濟(jì)為目標(biāo)。此風(fēng)一盛，必然會(huì)對(duì)整個(gè)社會(huì)誠(chéng)信體系造成沖擊。

三是影響企業(yè)經(jīng)營(yíng)效益，損害國(guó)家和職工的權(quán)益。內(nèi)部人控制下的關(guān)聯(lián)交易不僅影響國(guó)有資本的運(yùn)用效率，也必然降低國(guó)有企業(yè)的效益，使國(guó)有經(jīng)濟(jì)成為低效經(jīng)濟(jì)的代名詞。內(nèi)部人控制下的國(guó)有企業(yè)既與國(guó)有出資人利益對(duì)立，也必然在企業(yè)經(jīng)營(yíng)中侵害職工權(quán)益。

三、構(gòu)建防止和避免內(nèi)部人控制的有效機(jī)制

2014年3月習(xí)近平總書記在參加十二屆全國(guó)人大二次會(huì)議時(shí)就強(qiáng)調(diào)：“要吸取過去國(guó)企改革經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，不能在一片改革聲浪中把國(guó)有資產(chǎn)變成謀取暴利的機(jī)會(huì)?！蓖瑫r(shí)指出：“國(guó)企改革，本來對(duì)國(guó)企、民企、外資來說，是一個(gè)共同的機(jī)會(huì)。但是，一個(gè)沒有規(guī)則的游戲，很容易成為少數(shù)人侵吞和瓜分國(guó)有資產(chǎn)的暴富機(jī)會(huì)?！弊鰪?qiáng)做優(yōu)做大國(guó)有資本，壯大國(guó)有經(jīng)濟(jì)，完善各類國(guó)有資產(chǎn)管理體制，改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制，必須加強(qiáng)防范內(nèi)部人控制，避免國(guó)有權(quán)益流失。

一要進(jìn)一步完善國(guó)有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)。防范內(nèi)部人控制，首先要從企業(yè)機(jī)制上入手。建立健全防止內(nèi)部人控制的企業(yè)內(nèi)部機(jī)制，就要進(jìn)一步建立健全有效制衡的公司治理結(jié)構(gòu)，做到出資人對(duì)經(jīng)營(yíng)者既充分授權(quán)，又有效管控和約束，實(shí)現(xiàn)出資人與經(jīng)營(yíng)者的目標(biāo)、利益和行為的統(tǒng)一。

二要建立健全有效的出資人監(jiān)管機(jī)制。黨的十八大提出了以管資本為主的國(guó)有資本監(jiān)管體制。管資本必須明確出資人的權(quán)利和義務(wù)，做到權(quán)責(zé)對(duì)等，既不越位，也不缺位，明確責(zé)權(quán)清單。在一些國(guó)有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)不完善的企業(yè)，出資人必須加強(qiáng)對(duì)經(jīng)營(yíng)者及重大決策實(shí)施有效管理。此外，還需要進(jìn)一步建立和完善有關(guān)經(jīng)營(yíng)違規(guī)決策失誤導(dǎo)致國(guó)有權(quán)益出現(xiàn)重大損失的責(zé)任追溯和求償機(jī)制。

三要分類改革、加強(qiáng)股權(quán)監(jiān)管。對(duì)承擔(dān)不同任務(wù)，以及在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中處于不同競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)的國(guó)有企業(yè)，應(yīng)依據(jù)其功能，確定科學(xué)合理的持股比例要求。對(duì)不同功能類型和不同持股比例的企業(yè)實(shí)施不同的授權(quán)和管控方式。有序發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，要堅(jiān)持宜獨(dú)則獨(dú)，宜控則控，宜參則參的原則。在一些準(zhǔn)備退出的一般競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的企業(yè)，可考慮在公開透明、程序合規(guī)的條件下，國(guó)有資本通過管理層持股、收購，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本有序退出。而在一些國(guó)有資本重點(diǎn)布局和發(fā)展的領(lǐng)域，則應(yīng)通過獨(dú)資、控股方式，加強(qiáng)股權(quán)監(jiān)管，通過對(duì)企業(yè)重大事項(xiàng)及人事管理加強(qiáng)對(duì)管理層管控。

四要進(jìn)一步完善企業(yè)負(fù)責(zé)人的激勵(lì)和約束機(jī)制。企業(yè)發(fā)展關(guān)鍵在人，特別是企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理者。當(dāng)前亟需對(duì)處于完全競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的國(guó)有企業(yè)建立健全市場(chǎng)化的選人用人機(jī)制和市場(chǎng)化薪酬激勵(lì)體系，建立和完善市場(chǎng)化職業(yè)經(jīng)理人制度，充分體現(xiàn)人力資本的價(jià)值，為國(guó)有企業(yè)改革發(fā)展提供有效的組織保障和人才支撐。

五要全面加強(qiáng)國(guó)有企業(yè)黨的領(lǐng)導(dǎo)。習(xí)近平總書記指出，國(guó)有企業(yè)是中國(guó)特色社會(huì)主義的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)，是我們黨執(zhí)政興國(guó)的重要支柱和依靠力量。國(guó)有企業(yè)必須把完善法人治理結(jié)構(gòu)和加強(qiáng)黨建有機(jī)融合，加強(qiáng)黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)國(guó)有企業(yè)內(nèi)部黨的建設(shè)和黨的監(jiān)督，從組織機(jī)制和組織制度上防范和杜絕內(nèi)部人控制。

（作者供職于國(guó)資委研究中心，本文僅代表作者個(gè)人觀點(diǎn)）