鄭志剛：授權(quán)放權(quán)清單印發(fā)為我們理解國(guó)企“混”和“改”的關(guān)系提供了契機(jī)。只有“混”才能放心地“放”；也只有“混”才能實(shí)現(xiàn)國(guó)企真正的“改”。

2019年6月初，作為推進(jìn)國(guó)企混改的重要舉措，國(guó)務(wù)院國(guó)資委印發(fā)了《國(guó)務(wù)院國(guó)資委授權(quán)放權(quán)清單（2019版）》。此次《清單》將央企審批混改方案、股權(quán)激勵(lì)方案納入授權(quán)放權(quán)清單范圍，支持央企所屬企業(yè)按照市場(chǎng)化選聘職業(yè)經(jīng)理人，其薪酬由相應(yīng)子企業(yè)的董事會(huì)來(lái)確定。

雖然在形式上這只是國(guó)資委向其直屬央企的授權(quán)放權(quán)，但其實(shí)質(zhì)是把原本屬于股東及其委托的董事會(huì)部分或全部權(quán)力重新“歸還”給股東及其董事會(huì)。因此，我傾向于把《清單》的印發(fā)理解為國(guó)企改革“權(quán)力回歸”之路的開(kāi)啟。它對(duì)于推動(dòng)新一輪國(guó)企混改深入無(wú)疑具有積極深遠(yuǎn)的意義。那么，我們?yōu)槭裁凑f(shuō)，《清單》的印發(fā)在一定程度上開(kāi)啟了國(guó)企改革“權(quán)力回歸”之路？

首先，授權(quán)放權(quán)背后的股東“權(quán)力回歸”凸顯了現(xiàn)代企業(yè)制度權(quán)力責(zé)任匹配的原則。一個(gè)投資者之所以愿意把自己節(jié)衣縮食節(jié)省的資金，投資到經(jīng)理人并非自己熟悉的“隔壁老王”的一家陌生公司，是由于這家公司向該投資者做出了投資者成為股東將享有所有者權(quán)益的莊重承諾。按照2016年諾獎(jiǎng)得主哈佛大學(xué)哈特教授的觀點(diǎn)，作為所有者，股東一方面有權(quán)對(duì)資產(chǎn)重組、戰(zhàn)略調(diào)整等重大事項(xiàng)以股東大會(huì)集體表決的方式進(jìn)行最后裁決，但另一方面需要以出資額為限為其可能作出的錯(cuò)誤決策承擔(dān)有限責(zé)任。前者被稱為剩余控制權(quán)，后者則被稱為剩余索取權(quán)。股東之所以可以對(duì)重大事項(xiàng)擁有最后裁決權(quán)，顯然是由于其出資可以為自己參與，并可能作出的錯(cuò)誤決策承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。權(quán)力和責(zé)任匹配由此成為現(xiàn)代企業(yè)制度中產(chǎn)權(quán)安排需要遵循的基本原則，而股東成為現(xiàn)代股份公司中公司治理的權(quán)威則是這一原則的貫徹和體現(xiàn)。

《清單》的印發(fā)意味著，目前已經(jīng)把原來(lái)由作為國(guó)資監(jiān)管當(dāng)局的國(guó)資委對(duì)混改方案和經(jīng)理人股權(quán)激勵(lì)方案等的批準(zhǔn)，交給具有一定責(zé)任承擔(dān)能力的作為上市公司控股股東的集團(tuán)公司（國(guó)資委直屬央企）。未來(lái)并不排除進(jìn)一步授權(quán)，使其回歸到作為公司治理權(quán)威股東的可能性。

其次，國(guó)資委授權(quán)放權(quán)給央企很好地體現(xiàn)了現(xiàn)代企業(yè)制度的信息對(duì)稱原則。印發(fā)的《清單》支持央企所屬企業(yè)按照市場(chǎng)化選聘職業(yè)經(jīng)理人，強(qiáng)調(diào)其薪酬由相應(yīng)子企業(yè)的董事會(huì)確定。這容易理解，對(duì)于所處行業(yè)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)不同，企業(yè)規(guī)模大小懸殊，業(yè)績(jī)表現(xiàn)各異的不同企業(yè)，如果把經(jīng)理人薪酬制定統(tǒng)一交由監(jiān)管當(dāng)局來(lái)完成，唯一的結(jié)果只能是“一刀切”的限薪。而多年前對(duì)國(guó)企高管“一刀切”限薪的結(jié)果是不僅導(dǎo)致了部分國(guó)企人才的流失，而且成為一些國(guó)企出現(xiàn)懶政惰政和庸政現(xiàn)象的制度根源。一個(gè)對(duì)于經(jīng)理人激勵(lì)有效充分的薪酬制定，顯然是把制定的權(quán)力交給信息更加對(duì)稱的董事會(huì)，根據(jù)經(jīng)理人績(jī)效表現(xiàn)和所處產(chǎn)業(yè)的薪酬市場(chǎng)化狀況科學(xué)做出。而忽視了對(duì)“當(dāng)?shù)匦畔ⅰ钡暮侠砝茫厝粚?dǎo)致“致命的自負(fù)”（哈耶克）。

第三，國(guó)資委授權(quán)放權(quán)給央企一定程度上體現(xiàn)了現(xiàn)代企業(yè)制度的專業(yè)化分工原則，有利于國(guó)資管理體系從“管人管事管企業(yè)”向“管資本”的轉(zhuǎn)化。

以所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離為特征的現(xiàn)代股份公司的興起，由于實(shí)現(xiàn)了股東在社會(huì)范圍的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和職業(yè)化經(jīng)理人專業(yè)決策之間的專業(yè)化分工，極大地提升了管理效率，成為人類財(cái)富在過(guò)去幾個(gè)世紀(jì)以來(lái)快速增長(zhǎng)的重要原因之一（巴特勒）。雖然所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離會(huì)帶來(lái)股東與經(jīng)理人之間的代理沖突，但在對(duì)所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)二者關(guān)系的問(wèn)題上是，一個(gè)正確的態(tài)度顯然是，如何實(shí)現(xiàn)資本社會(huì)化與經(jīng)理人職業(yè)化之間的專業(yè)化分工帶來(lái)的效率改善和降低代理成本之間的平衡，使所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)做到“有效”分離，而不是一味地加強(qiáng)控制，甚至為了控制而控制。

因而《清單》的印發(fā)一方面將為國(guó)資委直屬央企作為子公司的大股東與其他股東一道通過(guò)股東大會(huì)等治理機(jī)制履行投資者“管資本”的職能創(chuàng)造條件。另一方面則使得國(guó)資委從大量繁瑣的行政審批中解脫出來(lái)，專注于國(guó)資的監(jiān)管和產(chǎn)業(yè)布局的引導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值。因而，授權(quán)放權(quán)有利于國(guó)資委和央企之間，進(jìn)而央企和下屬子公司之間的專業(yè)化分工，有助于國(guó)資管理體系從“管人管事管企業(yè)”向“管資本”轉(zhuǎn)變的目的實(shí)現(xiàn)。

我們注意到，授權(quán)放權(quán)在國(guó)企改革過(guò)去四十年的歷程中并非第一次。最初的國(guó)企承包制就是在“放權(quán)讓利”的指導(dǎo)思想下層層推進(jìn)的。根據(jù)以往的經(jīng)驗(yàn)，放權(quán)往往會(huì)陷入“一管就死，一放就亂”的怪圈，最終在一片混亂和狼藉中不得不重新回到“收權(quán)”的狀態(tài)。這事實(shí)上也是部分國(guó)企改革政策實(shí)際決策者在相關(guān)政策推進(jìn)中的顧慮所在。

那么，在新一輪授權(quán)放權(quán)中如何才能真正跳出上述怪圈呢？

目前正在積極推進(jìn)的引入民資背景戰(zhàn)投開(kāi)展混改為跳出上述怪圈帶來(lái)了可能?；旄囊氲拿褓Y背景的戰(zhàn)投首先是可能錯(cuò)誤決策的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)者。在引入戰(zhàn)投后，風(fēng)險(xiǎn)在包括戰(zhàn)投在內(nèi)的股東之間進(jìn)行了分擔(dān)。以此避免了以往決策錯(cuò)誤不得不最終由來(lái)自納稅人的財(cái)政補(bǔ)貼埋單，使得原本軟化的預(yù)算約束逐步硬化起來(lái)。而“父愛(ài)主義下”的國(guó)企面臨的政府隱性擔(dān)保和預(yù)算軟約束長(zhǎng)期以來(lái)受到理論界的廣泛批評(píng)，甚至成為最近中美貿(mào)易戰(zhàn)關(guān)注的焦點(diǎn)。其次，戰(zhàn)投形成的權(quán)力制衡成為做出錯(cuò)誤決策的重要糾錯(cuò)機(jī)制。盈利動(dòng)機(jī)明確的戰(zhàn)投及其委派的董事代表會(huì)阻止主要股東使其自身利益可能受到損害的商業(yè)決策。而上述舉措，反過(guò)來(lái)可能保護(hù)了同樣需要保護(hù)的國(guó)資。

完成混改的中國(guó)聯(lián)通為我們理解在新一輪授權(quán)放權(quán)中如何通過(guò)引入戰(zhàn)投進(jìn)行混改來(lái)跳出上述怪圈提供了一個(gè)可能的邏輯例證。不同于《清單》授權(quán)聯(lián)通集團(tuán)審批控股公司中國(guó)聯(lián)通的股權(quán)激勵(lì)方案，作為“央企混改第一股”的中國(guó)聯(lián)通混改，其實(shí)際股權(quán)激勵(lì)方案是在國(guó)資委指導(dǎo)下作為聯(lián)通混改最后一塊拼圖經(jīng)過(guò)慎重討論認(rèn)真評(píng)估推出的?！肚鍐巍酚“l(fā)一個(gè)自然的擔(dān)心是，如果把股權(quán)激勵(lì)方案授權(quán)給聯(lián)通集團(tuán)，是否會(huì)使不當(dāng)?shù)墓蓹?quán)激勵(lì)方案出臺(tái)，甚至?xí)?dǎo)致經(jīng)理人的“超額薪酬現(xiàn)象”出現(xiàn)，損害包括聯(lián)通集團(tuán)在內(nèi)的股東利益。原本為了增加國(guó)企活力的授權(quán)放權(quán)由此再次陷入“一放就亂，一管就死”的怪圈。

讓我們?cè)O(shè)想，如果上述決策是由混改完成后的聯(lián)通集團(tuán)和所引入的戰(zhàn)投BATJ共同完成的，那么，結(jié)果可能會(huì)是怎樣呢？

我們將看到，盈利動(dòng)機(jī)明確的BATJ首先會(huì)支持，而不是反對(duì)聯(lián)通集團(tuán)推出激勵(lì)管理層和主要雇員的股權(quán)激勵(lì)計(jì)劃。因?yàn)樗麄冏匀焕斫猓m然看上去向管理層和主要雇員付出了高昂的薪酬費(fèi)用，但激勵(lì)充分的管理層和雇員將為企業(yè)創(chuàng)造更大的價(jià)值，和為投資者帶來(lái)更多的回報(bào)。而這些將遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)所付出的薪酬費(fèi)用。其次，BATJ及其委派的董事會(huì)阻止聯(lián)通集團(tuán)可能提出的不合理的股權(quán)激勵(lì)方案。那樣做不是由于這一方案將損害聯(lián)通集團(tuán)，以及國(guó)資的利益，而是因?yàn)樗鼘p害他們自身的利益。而且我理解，即使BATJ之間存在復(fù)雜的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系和瑜亮情結(jié)，但我堅(jiān)信在阻止聯(lián)通集團(tuán)可能推出的導(dǎo)致經(jīng)理人超額薪酬現(xiàn)象出現(xiàn)的股權(quán)激勵(lì)方案的問(wèn)題上，他們會(huì)堅(jiān)定地站在一起。

因此，對(duì)于授權(quán)放權(quán)如何避免重新陷入以往“一放就亂，一管就死”的怪圈的問(wèn)題，基于前面的分析，我想一個(gè)可能的思路也許是，把放權(quán)與混改結(jié)合起來(lái)。一方面通過(guò)《清單》印發(fā)賦予央企作為管資本的實(shí)際責(zé)任人原本屬于股東的權(quán)力，更好地體現(xiàn)現(xiàn)代企業(yè)制度“權(quán)力責(zé)任匹配”、“信息對(duì)稱”和“專業(yè)化分工”等基本原則。另一方面，則通過(guò)引入民資背景的戰(zhàn)投混改，形成對(duì)央企作為主要股東的權(quán)力制衡和糾錯(cuò)力量，由此避免再次陷入以往“一放就亂，一管就死”的怪圈。

對(duì)于在目前實(shí)務(wù)界和理論家存在爭(zhēng)議的國(guó)企“混”和“改”的關(guān)系上，授權(quán)放權(quán)清單印發(fā)為我們從新的視角理解二者的關(guān)系提供了契機(jī)。那就是，只有“混”，才能放心地“放”；也只有“混”，才能最終實(shí)現(xiàn)國(guó)企真正的“改”。

（本文僅代表作者觀點(diǎn)）